污染物排放
关于排污权交易问题的思考

时间:2012年01月17日     来源:中国环境报   作者:宋国君 刘帅 马本

    编者按

  在近日召开的第七次全国环境保护大会上,中共中央政治局常委、国务院副总理李克强指出,实行排污权交易可以使排污少的企业获得经济效益,还可以促进相关环保技术和产业的发展,有必要在总结经验的基础上逐步推广。那么,应该怎样有效开展排污权交易?国外有哪些成功经验值得借鉴?本报特约相关专家,对排污权交易的若干问题进行深入探讨,今日刊登此文,以飨读者。

  排污权交易(Emissionstrading)是翻译过来的概念,在美国与此有关的概念还有可交易的许可(Tradablepermits)、可交易的排污权(Tradablerights)、排污许可交易(Allowance Trading)等。美国的酸雨计划是最大规模的排污权交易实践。我国从上世纪90年代末期开始研究排污权交易,目前不少地区已经开展了这一工作并取得了一定成效。但总体来看,我国的排污权交易还存在一些必须明确的问题和必须面对的挑战。为更好地开展排污权交易,本文基于市场经济体制的背景,探讨在中国实施排污权交易的若干问题。

  什么是排污权交易?

  ■阅读提示

  排污权交易指的是通过建立市场,使各方能够通过市场平台交易排污权,从而满足减排目标的要求。通过市场作用,将污染物减排的责任转移给了减排成本较低的企业,从而实现以较低的社会成本完成减排目标任务的目的。

  排污权交易允许减排成本较高的企业通过市场购买排污权(减排信用)满足减排要求。这样一来,市场就将污染物减排的责任转移给了减排成本较低的企业,从而实现以较低的社会成本完成减排目标任务的目的。

  排污权交易的主要内容包括排污权的初始分配和排污权的交易。排污权的初始分配是确定各关系人责任的过程,通过向排污者分配排污权来界定其需要承担的排放控制责任。这包括两部分内容:一是确定区域内污染物排放的总量目标;二是将总量目标根据一定的配额标准分配给污染源。

  一般来说,总量目标是根据环境容量和污染源的减排成本,依据成本—效益原则确定的。配额标准一般是按照行业单位产量(或投入)的排污量计算,标准值的大小取决于减排目标的确定。配额标准需要在一定时间内不变或者每年降低一定的百分比。配额标准乘以已有污染源的全部产品产量等于减排目标,每个污染源的总量控制目标为配额标准乘以其产品产量。一般来说,配额标准是所有企业排放水平的中间值。因此,每个污染源的减排量是不同的。在通常情况下,技术和排放控制先进的企业获得的配额数(企业的总量目标)相对就比较充裕,或者可以满足排放控制的要求。技术或排放控制落后的企业,获得的配额数就少于排放控制目标。配额标准一般是对过去一段时间内产量的平均值进行计算,以消除某一年个别企业产量波动带来的影响。

  以美国的二氧化硫排放交易体系计划为例。其2010年二氧化硫年排放量比1980年的排放水平减少了1000万吨,是分两阶段来实现的。第一阶段,将110家高污染电厂的263个重点二氧化硫污染源纳入计划中;第二阶段,将限制对象扩大到2000家,包括规模在2.5万千瓦以上的所有电厂。在分配排污权时,需要计算火电厂前3年的平均燃煤消耗量(kg/million BTU),以此确定排污权初始分配的配额标准。配额的初始分配有3种形式,即无偿分配、拍卖和奖励。美国酸雨计划以无偿分配作为初始分配的主要形式,分配量占到了分配总额的97.2%。在美国的二氧化硫排污权交易体系中,交易的内容是许可(allowance),并将二氧化硫的许可定义为每年排放1吨二氧化硫。

  排污权交易指的是通过建立市场,使各方能够通过市场平台交易排污权,从而满足减排的目标要求。排污权交易的有效开展,依赖于交易成本的控制。在美国的二氧化硫排污权交易中,由于管理对象包括大陆的主要二氧化硫源,保证了市场参与者足够多;并且受益于网络技术的发展和交易程序的简化,交易成本得以降低,交易的活跃程度很高,最终降低了全社会的减排成本。有学者对美国二氧化硫排污权交易的达标总成本进行估算得出:在政策的第一阶段,完全竞争市场下通过排污权交易减排的总成本为14.7亿美元,而通过强制安装脱硫装置减排则需要花费38.3亿美元。

  排污权交易是哪种政策手段?

  ■阅读提示

  排污权交易本身属于经济刺激手段,其本质是允许排污单位自主决定如何减排,可以选择在自己工厂减排,也可以通过市场购买减排许可满足减排目标要求。

  环境政策手段是为实现环境目标服务的,依据政府直接干预的程度,环境政策手段可以分为命令控制、经济刺激和劝说鼓励3类。命令控制手段一般是直接规定或命令限制污染物排放,确定性强;经济刺激手段是通过对管理对象施加经济刺激,使其做出有利于社会福利最大化的决策,一般来说成本效益好;劝说鼓励是通过道德要求和社会规劝引导管理对象自觉保护环境,具有持续改进的效果。各类环境政策手段本身无绝对的优劣之分,最优的手段是指适合管理对象并能够有效实现目标的手段。

  排污权交易本身属于经济刺激手段,其本质是允许排污单位自主决定如何减排,可以选择在自己工厂减排,也可以通过市场购买减排许可满足减排目标要求。由于减排成本存在差异(减排成本与市场价格的差价决定企业的减排决策),灵活的减排方式可以为一些企业带来经济效益。

  为什么要排污许可证制度配合?

  ■阅读提示

  排污许可证制度本身是典型的命令控制手段,具有强制性,是国家环境法律、法规、政策和标准等要求的具体化、形式化。

  排污许可证制度是污染源排放管理的基础和综合政策手段,其核心是将排污者应执行的有关国家环境法律、法规、政策和标准等要求具体化、形式化。排污许可证制度的内容一般包括许可证的申请、起草、审批和发放,以及许可证的监管。这一制度本身是典型的命令控制手段,具有强制性。减排目标也是通过排污许可证传达到排污单位的。

  作为企业的守法文件,企业需要按照许可证的要求进行监测、记录和报告其排放状况,以证明其守法行为;作为政府的执法依据,许可证赋予了政府监督企业守法的权利。政府有权定期或不定期地检查、核查企业的守法状况,对违反许可证规定的企业进行处罚。正是这一系列的监管措施,保证了企业排放数据的真实可靠。

  美国的二氧化硫排污权交易制度要求建立排污跟踪系统作为制度执行的硬件设施,以确保能够准确、及时地掌握企业的实际排污信息。系统要求各参加单位安装连续监测装置,包括二氧化硫浓度监测器、NOX浓度监测器、流量计、黑度监测仪、计算机数据采集与处理系统等。系统必须处于连续运作状态,每隔15分钟进行一次数据采集、分析和记录。美国环保局的职能之一就是鉴定和监督企业的连续监测系统,对于超证排污的企业,不仅要补扣许可证,还要进行严格罚款:每超证排放1吨二氧化硫,按1990年不变价罚款2000美元,高于排污权市场价格10倍以上。如此严格的措施就是为了确保减排信用的真实可靠,虽然也花费了较高的成本,但建立了市场的信心,也相当于控制了交易成本。

  排污许可证制度有利于信息公开。许可证的申请需要公示和听证,提高了公众的参与程度;许可证的审批,引入了专家意见;许可证对企业守法情况的详细记录,构成了信息公开的基础。

  排污权交易的有效开展,需要排污许可证制度作为其政策基础。许可是许可证的内容之一,许可的真实性、可靠性等都是由许可证制度保障的。

  哪些污染物适合排污权交易?

  ■阅读提示

  由于污染物的排放也包含了时间和空间的概念,所以,应当确保在时间和空间上分割排污权之后,该排污权仍然是同质的。

  是不是所有的污染物都适合采用排污权交易的手段实现低成本减排?答案是否定的。按照市场经济的相关理论,商品必须是可以分割的,也就是说,每单位的商品应当是同质的,否则不具备商品的一般条件。排污权也应当是可以分割的,由于污染物的排放也包含了时间和空间的概念,因此,应当确保在时间和空间上分割排污权之后,排污权仍然是同质的。

  空间分割的同质性是指不同地点排放的污染物对环境的影响效果是相同的。在水环境保护中,COD在不同河流中的排放造成的环境影响是不同的。因此,COD不能跨流域分割。即使在同一河流中,如果上游的排放和下游的排放对于环境造成的影响不同,那么,排污权也不能分割。即使可以界定一定的区域范围,使排污权可以无差异地从空间上进行分割,那么这样的区域也不能够太小。因为如果参与交易者的数量太少,交易市场的建立成本相对来说就很大。这时,更适合于几个污染源之间面对面地进行商谈。在大气环境保护中,二氧化碳的排放会在全球范围内引起温室效应,与具体的排放地点无关,因而适合在全球范围内分割排污权。二氧化硫在进入大气以后,只在一定的区域范围内造成酸雨危害,因此,在酸雨控制中可以忽视二氧化硫在排放地点上的不同,从而进行排污权交易。对于城市空气中二氧化硫污染的控制,重要的是不能忽略排放源的位置,且二氧化硫浓度标准的时间尺度是日,难以分割。

  时间分割的同质性是指,如果不同时间段排放的环境影响效果相同,则可以忽略排污的时间差别。在水环境保护中,COD排放进入水体,会因为旱季和雨季的差异而对水体造成不同的影响,难以分割。一般来说,设定了环境质量浓度控制标准的污染物均不适合以年为尺度开展交易,即不能够在时间上分割。在大气环境保护中,城市空气质量标准规定了二氧化硫的浓度控制标准,对其限定了最高日排放值,所以,交易的开展需要以日为结算单位,但这样交易的成本可能会很大,因而不适合开展排污权交易。但如果控制的目标是酸雨,则二氧化硫的排放可以以年为时间尺度,即可以忽略排放时间的不同,进行分割并开展交易。二氧化碳对环境的影响完全可以用空气中的总量表达,可以忽略排放时间的影响,因而也适合采用排污权进行控制。

  对于重金属以及有毒物质的排放控制,其目标应是零排放,应当送到危险废物处置场或者专门处理厂。对于可以排放的有毒物质,一般是以控制排放浓度的方式保障接受水体的水质,但由于浓度测量的时间间隔很短,也难以分割。因此,以排放浓度为主要控制目标的污染物既不能用总量目标代替,也不能采用排污权交易的方式进行控制。

  排污权有没有财产权?

  ■阅读提示

  作为在一段时间内排放污染物的权利,排污权只是一种使用权,即企业生产在符合许可证的要求下进行污染物排放的权利。由于排污权是有限制的权利,不构成财产权,因此,也不适合采用财产权的处置方式进行处置。

  企业通过分配和交易得到的排污权,是排污权制度下的特定权利,其权利范围受到排污权制度的限制。作为在一段时间内排放污染物的权利,排污权只是一种使用权,即企业生产在符合许可证的要求下进行污染物排放的权利,这一权利不构成财产权。我国《宪法》、《土地管理法》、《水资源法》、《森林法》、《草原法》等法律中明确界定了自然资源的所有权归国家所有。

  美国《清洁水法》第一章界定了归国家所有的水环境资源,例如在118条中,就界定了GreatLake是国家资源(national resource)。美国《清洁空气法》7401(b)条款中,声明空气属于国家资源(Nation’sairresource),在403(f)条款中规定:“分配的许可是一个排放二氧化硫的有限许可。该许可不构成产权。本章中的任何条款或本法中的任何其他规定都将不能限制合众国终止或限制这种权利的权威。”

  可见,把排污权作为有限制的权利符合我国已有的法律。企业只有从事生产并符合许可证的要求才能够获得排污权,国家根据企业的产量来分配企业的排污权,如果企业停止生产,则排污权自动失效。

  排污权是在一定时间内排放污染物的权利。排污权到期后,原有的权利将自动作废,如果企业在这段时间内没有行使排污权,则这部分权利也不能累积进入下一个权利周期。当然,作为鼓励,对没有使用的排污权予以奖励除外。由于排污权是有限制的权利,不构成财产权,因此,也不适合采用财产权的处置方式进行处置,例如不能作为财产权向银行抵押等。

  (作者:中国人民大学环境政策与环境规划研究所)